青岛市人民政府办公厅印发《平度国家中小城市综合改革试点实施方案》

2016年1月12日，中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅正式印发《平度国家中小城市综合改革试点实施方案》清办发[2016]1号文提出了总体要求、基本原则、目标任务、改革措施、进展安排、保障措施等，提出努力把平度市建设成为小城镇综合改革示范市。以及国内的大中城市。 现将青办发[2016]1号文件全文整理转发。

（清办[2016]1号文件原件首页）

为加快推动平度全面深化改革取得新突破，全面完成国家中小城市改革试点任务，努力实现建设现代化中等城市的目标，国家发改委发展改革委《关于在中小城市开展综合配套改革试点的意见》（京经体[2014]2503号精神）制定本方案。

一、总体要求、基本原则和目标任务

（一）总体要求

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照全国中小城市综合改革试点要求，坚持走自主改革引领，不等不靠、大胆突破，立足解决发展面临的挑战。 突出矛盾，积极推进行政体制、产业发展机制、投融资体制、土地要素、城市治理、公共服务等重点领域改革，探索面积大、人口多的内陆城市改革发展新路径基础相对薄弱，努力把平度建设成为全国中小城市综合改革示范城市，加快向城市功能齐全、发展特色鲜明的现代化中等城市迈进，空间布局合理，产业和人口吸纳能力强，城乡协调发展。

（二）基本原则

——坚持问题导向、改革引领。 找准当前制约平度经济社会发展的突出矛盾和瓶颈，敢于思考、敢于谋划、敢于冒险、敢于尝试，努力突破旧体制机制的制约和障碍，创造新需求、新发展。为发展增添新动力。

——坚持因地制宜、重点突破。 结合中央、全省和青岛市重点改革部署，吸收其他地方先进经验和做法，突出平度资源优势、产业特色、发展特色，努力实现重点领域改革突破青岛市招商外包，探索创造具有全国可复制、可推广的改革经验。

——坚持以人为本，统筹城乡规划。 把保障和改善民生作为改革的出发点和落脚点，合理引导人口流动，加快城乡基础设施建设，不断改善城乡生产生活条件，加快建立和完善相对完善的城乡基础设施建设。平度市城乡结合、可持续发展的基础设施符合城市国情。 公共服务体系建设，推动智慧创新城市建设。

——坚持总体设计、稳步实施。 围绕综合改革的重点领域和关键环节，做好总体设计，坚持稳中求进的总基调，合理确定改革任务和步骤，稳步推进、分步实施，确保综合改革工作落到实处。

（三）目标任务

围绕建设现代化中等城市的总体目标，解决制约平度发展的突出矛盾和问题，建立规范有序、便捷高效的体制机制，支持稳增长、调结构、保就业以改革新成果、新红利增效益，让发展成果更多更公平地惠及平度人民，推动平度创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。

一、政府职能加快转变。 以简政放权为核心的行政审批制度改革取得显著成效。 影响经济社会发展的行政领域瓶颈问题逐步得到解决。 “小政府、大服务”已基本实现。 改进、发展活力充分激发。

2.多元化投融资体系加快完善。 完善的新型金融机构、理财机构、担保公司金融体系基本形成，支持金融业发展的能力显着增强，政府与社会资本的合作日益密切，直接融资比重大幅提升。

3.加快完善集约节约用地机制。 建立健全多元化土地供应机制、低效（闲置）土地再开发激励机制、土地收益分配机制。 农村产权制度改革稳步有序推进，农村产权流转市场体系不断完善并依法运行。

四是产业竞争力显着提升。 产业特色更加突出，空间布局明显优化，创新体系建设加快，产业转型升级成效显着。 城镇化进程进一步加快。

五是城市治理能力显着增强。 建立了科学完整的城市发展规划体系，依法治市、文明执法成效显着，生态环境治理成效显着，居民生活质量和幸福指数不断提升。得到显着改善。

六、公共服务水平明显提升。 城乡配置均衡、公平合理、共享的公共服务体系逐步完善，多元化服务方式和服务标准不断完善，智慧城市建设日益完善，公众服务水平不断提高。城镇居民服务需求不断得到满足。

2、改革措施

（一）推进行政体制改革

1.深化行政审批制度改革。 建立健全政务服务平台审批事项清单、权力清单、责任清单和操作系统，全面清理非行政审批事项，取消法律法规规定以外的前置审批事项，优化政务服务平台审批事项。简化审批流程，实行网上审批，建立综合审批、高效运行的审批服务模式，力争审批时限缩短60%以上。 开展企业投资项目投资便利化改革试点，实行企业投资项目网上并联审批制度。 推动建设领域立项、用地、规划、施工、验收5大环节审批，实施建设项目审批流程再造，压缩审批周期50%以上。 探索建立区域评价机制。 全面清理规范行政审批中介服务。 深化招标投标制度改革，对非国有资金投资依法不需要招标的建设项目实行直接签订合同备案，简化招标程序和要求。 全面推行营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三合一”，营业执照“一证一码”，对法人住所（营业场所）申请人实行更加便捷的登记，建立完善事中事后监管体系。 以政务服务和公共资源交易平台为基础，探索建立集中统一的行政审批机构，推进“一部门受理”。 加快网上政务建设，实现行政权力透明规范运行。 结合试点工作实际，平度市已依法下放部分权限给青岛市级审批。

2.推进用人机制改革。 探索按规定自主动态调整事业单位编制和总量内，建立灵活的用人机制、薪酬机制和奖惩机制，更加灵活地引进各类专业人才。公安、卫生、教育、城管综合执法等领域，给出年度使用准备计划

按键保护。

3.推进强镇扩权改革。 加快重点镇和重点区域发展，按照简政放权的原则青岛市招商外包，进一步取消和下放行政审批事项，开展以放权、理顺城镇关系、财政支持为重点的改革创新并提高效率。 按照依法放权、高效便捷、分类指导、权责一致的原则，对平度经济开发区、同和街道、新河镇、南村镇给予相应的市（县）级行政管理依法许可，通过委托、界定、授权进行审批。 推进新河镇、南村镇两个城市副中心和明村镇、大泽山镇、云山镇、寮兰镇四个特色小镇行政体制改革。 行政管理体制改革将带动其他领域改革，增强区域发展的生机和活力。 展现驾驶能力。 推进南村乡***镇示范试点工作。

4.实施综合执法体制改革。 加快组建综合行政执法局，逐步将分散在部门、行业的行政处罚权以及相关行政监督检查、行政执法权划归综合行政执法部门相对集中行使。 推动执法重心下移，在镇（街道）驻扎综合执法机构，提高城市综合管理水平。

（二）推进产业发展机制改革

1.完善市场主体培育机制。 完善均等创业支持体系，推进创业街区建设，打造特色众创空间，积极引导大众创业。 搭建创新创业、创客服务平台，提供线上线下融合的低成本、便捷开放的服务。 寻求创新突破，培育创业基地，打造青岛北部创新创业中心。 出台支持孵化器创新发展的政策，引入专业的孵化器运营机构，支持各类优秀人才到孵化器创业。 发展农民创业产业园，引导和鼓励农民创业。 加快招商信息库、信息网站和综合管理信息平台建设，全面开展龙头企业招商、中介招商、产业链招商、市场化招商等多种形式的招商活动。

2.强化科技创新驱动。 推动以云计算、物联网、大数据为代表的新一代信息技术与现代制造业、生产性服务业融合创新。 实施“千帆计划”，探索建立技术创新企业金融支持机制，建立区域创新链、产业链、资金链对接机制，完善以企业为主体的技术创新体系，以市场为导向，产学研用紧密结合。 加快青岛农业大学平度创新创业基地建设，积极申报国家和省级高技能人才培养基地，发挥大企业、高等院校、科研院所等主体作用，引导国内与国外领先科技成果和本土企业深度融合，促进科技成果资本化、产业化。

3.创新现代农业发展管理机制。 深化国家现代农业改革和建设试点。 在稳定提升养殖、种植传统农业的同时，鼓励发展生态循环农业、休闲观光农业，发展农产品深加工和农产品物流，打造“连续”农业产业链。 加快大中型农田水利基础设施建设，推进小型水利工程管理体制改革，提高农业可持续发展能力。 大力提高农业规模化和产业化，推进农业适度规模经营，完善农业社会化服务体系，推广“互联网+”特色农业模式，培育壮大农产品加工龙头企业，大力发展农民专业合作社和家庭农场。 新型农业经营主体，推广“龙头企业+专业合作社+农户”的产业带动农业经营模式。 扩大大泽山葡萄、马家沟芹菜等名优品牌的全国影响力，拓宽农产品销售渠道。

4.建立新型工业化发展机制。 支持优势产业制定行业标准，建立省级、***检测中心。 制定产业发展规划，大力发展石墨烯、医疗机器人等智能制造、新能源新材料产业，推动全产业链向园区集聚。 加快发展“工业地产”，实行政府引导、社会投资多元化、市场化运作的园区合作开发建设模式，以重点行业快速发展带动城镇人口快速集聚。 将平度经济开发区建设成为***食品饮料产业基地，提高园区能源水平和规模，力争成为***开发区。 将新河生态化工基地升级为青岛市级功能区，单独列出青岛市重大项目能耗指标，支持其打造**特色的产城融合国家生态工业示范园区。 支持东河高新技术产业区建设韩国纳米高科技产业园，打造江北地区重要的韩资企业集聚地。 加快南村工业区扩建和临空经济区北区规划建设，力争升级为省级经济开发区。 探索在临空经济区北部地区设立海关特殊监管区域（场所）。

5.完善现代服务业发展机制。 大力发展现代服务业，出台支持电子商务集群发展的配套政策，推进农村电子商务公共服务体系和农村电子商务“515+X”工程建设。 推进服务外包公共服务平台呼叫中心项目建设，大力发展生产性服务业。 加快商贸流通领域改革，大力发展物流业和特色专业市场，推进中国供销青岛农产品物流园项目建设，打造山东半岛陆港物流中心。 支持平度举办青岛国际大泽山登山节、国际啤酒节嘉年华、青岛大泽山葡萄节体验游、全民健康人格教育训练营，打造好客山东·平度休闲体验旅游度假区大品牌。 力争将大泽山旅游综合开发项目纳入全省“两区一圈一带”战略支持范围，将玉龙度假村、茶山风景区、大沽河沿线旅游开发纳入青岛旅游线路布局，支持六曲山汉墓群、全国青少年体验中心（蓝树谷）、云山省级乡村旅游度假区等重点旅游项目，打造山水田园休闲体验旅游度假区。

（三）推进财政和投融资体制改革

一、创新青岛财政支持平度科学发展转移支付机制。 “十三五”期间，青岛市财政每年安排10亿元对平度转移支付补贴。 压力、粮食生产补偿、推进新农村社区建设。

2.创新财政扶持资金使用方式。 整合上级各类扶持资金，统一规划、统筹安排，科学合理使用。 企业发展基金财政支持原则上通过股权投资、引导基金等方式支持竞争领域存在市场失灵的项目。收集政府各类资产要素，实行资产资本化。 对财政支持的涉农基础设施，探索建立所有权与经营使用权分离的基础上有偿使用机制。

3.完善金融服务体系。 抓住建设青岛财富管理和金融综合改革试验区的契机，积极引入具有法人资格的财富管理机构，发展民间资本管理公司，在乡镇（街道）、园区试点设立小额贷款公司，鼓励各类保险机构在本市投资。 设立分支机构，加强政府投融资平台建设，设立注册资本1亿元的国有独资融资担保公司，为金融业发展注入新活力。 到2017年，平度将新增金融机构8家以上。 推动普惠金融发展。 推广股权质押等融资模式。 加快社会信用体系建设，力争将平度列为省级信用体系建设试点城市，打造“信用等级”。

4.推进农村金融改革。 支持平度建设农村金融集群，设立农业发展投资公司、农业发展担保公司。 加快农村金融基础设施建设，引导金融服务向农村延伸。 加快农村金融业务创新，支持农民专业合作社信贷互助试点，落实土地经营权、农业防护设施使用权、大型农机具等抵押贷款。 推动“金融+保险+担保+银行”多方联动，推出贷款保证保险等新型保险，形成政策合力，增强惠农效应。 以农民合作社为基础，因地制宜开展农业互助保险试点。 根据平度农业发展需要，适时增设新型政策性农业保险。

5.创新投融资机制。 支持平度设立包括政府融资增信基金、企业过桥扶持基金、创新创业引导基金等三个子基金在内的金融扶持基金，支持优势产业和优质企业扩大贷款额度，缓解企业贷款困难、加大大众创业、万众创新支持力度； 设立城市发展基金，加快城市改造、公共服务设施和市政公用设施建设。 大力发展债券融资，努力发行项目收益债和企业债券。 引导支持私募股权投资发展，完善支持企业上市（挂牌）相关支持政策。 推动企业产权资本化。 出台社会资本参与城乡基础设施建设的意见，推广PPP（政府和社会资本合作）投融资模式，支持平度参与设立PPP发展基金，青岛市PPP发展基金将优先投向平度。 加大与国家开发银行、农业发展银行、青岛城投集团等合作，加快平度至胶州北站城际铁路和蔚来高铁平度段建设，努力实现海青铁路与大莱龙铁路一体化。 解决制约平度发展的重大交通问题。

（四）推进土地利用和农村产权制度改革

1.完善闲置低效土地再利用机制。 建立健全土地审批后监管制度，严格执行土地使用投资强度、产出效率、税收创设等具体标准。 依法处置、开发利用闲置土地资源。 建立低效土地退出和再开发市场准入制度，推动低效土地再开发，鼓励企业自主开展低效土地二次开发。 创新工业用地供应机制，探索有价购买、使用权租赁、灵活期限流转等土地供应和处置方式。

2.探索宅基地有偿退出。 在坚持“一户一房、法定面积”的前提下，鼓励村集体经济组织因地制宜探索建立宅基地有偿退出制度。 周转指数由青岛市新农村社区建设专项资金购买后，在平度市范围内流通使用。

3.深化农村产权制度改革。 完成农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体土地房屋所有权、土地（林地）承包经营权等确权、登记、发证工作。 积极推进以股份合作制为主体、多种形式并存的农村集体产权制度改革。 推进农村土地所有权、承包权、经营权分离改革，建立土地承包经营权流转风险防范机制，支持承包农民依法有序流转承包地。 推动村集体经济组织在农民自愿的情况下，依法委托农民承包地，实现全组全村集中连片流转。 开展农村土地承包经营权“确权、定股、不确地”改革试点，落实和保障农民承包地收入分配权。 完善市、镇（街道）农村产权流转和交易市场体系，搭建网上交易平台。

（五）推进城市治理体制改革

1.建立科学完善的城市发展规划体系。 支持平度市经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用、生态环境保护等专项规划一体化，推进“多规合一”，引导城市有序发展。 建立发展改革、国土资源住房管理、城乡建设、规划、环保、交通等信息联动机制，及时收集整合相关部门规划成果和建设项目审批信息，实现规划数据的高度集成、交换和共享。 探索土地利用总体规划定期评估和及时修编试点。 实行差别化的土地供应管理政策，构建统一规范的城乡建设用地市场。

2.推动社会综合治理体系建设。 坚持党政领导和社会统筹，构建管理精细化、服务人性化、参与多元化、运行科学化的城乡网格化社会治理体系，加强新型农村社区基础设施和公共服务建设完善社区治理体系，科学划分基本网格，综合整合各类行政资源，实现社会治理由粗放向精细、静态向动态、分散向集中、局部向综合的转变。

3.推进生态文明体系建设。 坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，加大自然生态和环境保护力度，打造“生态平坦”，完善生态保护和环境综合治理长效机制，建立生态补偿机制，推进区域联防联控和预警预控，建立城乡生活垃圾无害化处理和资源化利用体系。 全面提高城乡绿化水平，加强废弃矿坑、受损山体修复和河流综合整治，降低单位GDP能耗，减少主要污染物排放，积极防治大气和水污染，改善环境质量。

（六）推进公共服务供给机制改革

1.加快基本公共服务均等化。 推动公共财政进一步向农村和农民倾斜，统筹青岛市教育、卫生、文化、体育、交通、水利等公共服务设施布局，缩小平度与青岛、平度市区的差距尽快进入农村地区。 Accelerate the transformation of passenger buses from Qingdao to Pingdu and the integration of public transport in the Pingdu area, and strive to include the endowment insurance of Pingdu government agencies and institutions into Qingdao's municipal overall planning. Integrate various information resources, explore the establishment of an urban public service platform with front-end sharing and terminal sharing, promote the construction of smart cities, and create "digital flatness". Improve the poverty identification mechanism, integrate various poverty alleviation funds and resources, and further improve the effectiveness of targeted poverty alleviation. Expand the coverage of minimum living allowances, and realize the "responsible guarantees" under dynamic management. Promote the balanced distribution of urban and rural educational resources, explore the reform of diversified private education, promote the construction of educational information, and promote the inclination of educational resources in Qingdao. Improve the modern vocational education system, deepen the "dual system" vocational education cooperation between China and Germany, and build a vocational education base in northern Qingdao, a well-known vocational education park in the province and even in the country. Accelerate the construction of Qingdao Pingdu Olympic Sports Center. Strengthen basic public health services, accelerate the construction of northern Qingdao medical centers, deepen the reform of public hospitals, improve the standardization of grassroots medical and health service institutions, encourage social forces to participate in various forms of cooperative medical care, and explore the pilot of regional medical consortiums.

2. Establish a government procurement service system. Vigorously promote the "separation of management and management" and accelerate the establishment of a modern social organization system with separation of government and society, clear powers and responsibilities, and self-government according to law. Establish a dynamic catalog of government procurement services, and the government will purchase public services such as municipal public facility maintenance, environmental protection, social undertakings, agriculture, rural areas, and employment training that can be provided through the market from enterprises or social organizations.

3. Improve the human resource transfer mechanism. Carry out the reform of "agricultural population transfer + full employment" and "immigrant population transfer + in-situ urbanization", accelerate the construction of new urbanization centered on people, and take the lead in fully relaxing the restrictions on urban settlement in Pingdu. Vigorously promote the "Internet +" full employment model, and on the basis of grasping the needs of migrant workers, increase job skills training for migrant workers, and create conditions for the reemployment of surplus labor. Improve the working mechanism of talent introduction, and closely integrate the introduction of projects, technologies and talents.

3. Schedule

(1) Preparation stage. From June 2015 to December 2015, formulate the pilot implementation plan, set up a leading organization and establish a working mechanism, assign staff, and start the reform pilot.

(2) Implementation stage. From January 2016 to June 2017, coordinate reforms in key areas and key links, and gradually establish and improve systems and mechanisms to promote healthy urban development.

(3) Summary stage. From July 2017 to September 2017, summarize the reform experience, evaluate the effectiveness of the reform, and solidify the system and mechanism for long-term development.

4. Safeguard measures

(1) Strengthen organizational leadership. The municipal leading group for promoting the pilot comprehensive reform of small and medium-sized cities in Pingdu was established to be responsible for guiding, coordinating and coordinating the pilot comprehensive reform. The office of the leading group is located in the Municipal Development and Reform Commission. Each major member unit shall set up a pilot work office respectively, and send personnel to work on site in Pingdu, strengthen supervision and guidance, and coordinate the work. Shinan District, Laoshan District, Huangdao District, Chengyang District, Jimo City, and Jiaozhou City should establish a working mechanism to support Pingdu's reform, innovation and development. Establish a regular reporting and evaluation system to promptly summarize reform experience that can be used for reference and promoted.

(2) Improve the working mechanism. Relevant districts and municipalities and relevant departments directly under the municipality must perform their duties and work together to formulate corresponding promotion and implementation plans and annual plans to ensure that this plan is implemented. Establish a counterpart consultation mechanism with Pingdu, coordinate and solve difficult problems in the reform in a timely manner, and actively seek policy support from superiors for the pilot work. For the national and provincial reform pilot projects undertaken by Qingdao City and various reform pilot projects carried out by Qingdao City itself, those suitable for Pingdu should be arranged first in Pingdu first. Establish an expert consultation system, rely on institutions of higher learning, scientific research institutes, and experts and scholars in the field of reform to establish an expert consultation database for reform pilots, and give full play to the role of experts and scholars as think tanks.

(3) Do a good job of publicity and guidance. Relevant departments at all levels should thoroughly publicize the country's principles and policies for implementing comprehensive reforms, build consensus, and form synergy. Actively summarize and promote the effective experience and practices of Pingdu reform, and create a good public opinion atmosphere in which all sectors of society support, support and participate in reform.

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